Ao lançar a fundamental Portaria nº 163/2001, as secretarias do Tesouro Nacional (STN) e do Orçamento Federal (SOF) dispuseram que o gasto público fosse detalhado até a Modalidade de Aplicação, nível anterior ao do Elemento de Despesa:
Art. 6º - Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação.
Tendo em vista que a Modalidade de Aplicação é só uma informação gerencial, a despesa estaria apresentada, de fato, até o segundo nível de classificação: o da Natureza da Despesa.
Tal regra agradou os órgãos públicos, visto que a costumeira troca entre elementos de despesa seria feita por decreto executivo, dispensando autorização legislativa.
Sucede que o art. 15, da Lei 4.320/1964, assim dispõe:
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.
§1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins.
E uma Portaria do Poder Executivo não tem força para sobrepor-se a uma lei nacional, sobretudo a 4.320, que, enquanto não substituída, apresenta-se como instrumento complementar à Constituição (art. 165, § 9º).
Além disso, o desdobramento limitado à Natureza de Despesa prejudica os princípios da transparência e especificidade do gasto público. É o caso, por exemplo, de Outras Despesas Correntes, categoria que abrange, num só grupo de natureza, diferentes objetos de gasto, como sentenças judiciais, material de consumo, indenizações e restituições, despesas de exercícios anteriores, serviços de consultoria, serviços de terceiros, subvenções sociais, contribuições, diárias, materiais para distribuição gratuita, auxílio-alimentação, entre tantos outros.
Em suma, o orçamento por Natureza de Despesa facilita a rotina financeira do Poder Executivo, mas, de outra parte, contrapõe-se à lei, dificultando e, muito, a transparência e o controle do gasto público.
Nesse rumo, assim comunicou o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP):
COMUNICADO SDG N.º 20/2006
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que, em atendimento ao Princípio da Transparência da Gestão Fiscal Responsável, a discriminação da despesa na Lei do Orçamento deverá ser feita, no mínimo, por elementos econômicos, conforme determina o artigo 15 da Lei Federal n.º 4.320/64 e não até a modalidade de aplicação.
SDG, 23 de junho de 2006.
Sérgio Ciquera Rossi
Secretário-Diretor Geral