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422 - Aposentados e pensionistas nos limites constitucionais da Câmara dos Vereadores – somente a partir da legislatura 2025/2028
A Emenda 109/2021 modificou o art. 29-A, da Constituição, que, agora, tem a seguinte redação: Art. 29-A. - O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior. De notar que, na antiga redação, os inativos estavam fora dos limites daquela norma; eis a redação ora revogada: Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5  do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior. Assim, passam a contar os gastos com aposentados e pensionistas no limite do gasto legislativo total (3,5% a 7,0% da receita do ano anterior) e, também, no da folha de pagamento (70% dos duodécimos recebidos). Todavia, o Ministério da Economia, na Nota Técnica 34.054/2021, esclarece que aquela inclusão só valerá na próxima legislatura da vereança, ou seja, a partir do exercício de 2025. E nem poderia ser diferente, pois assim determina a Emenda Constitucional 109/2021: Art. 7º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, exceto quanto à alterao do art. 29-A da Constituição Federal, a qual entra em vigor a partir do início da primeira legislatura municipal após a data de publicação desta Emenda Constitucional. Por outro lado e assim como dito em anterior Comunicado, os aposentados e pensionistas da Câmara, desde já, são contados, de forma líquida (descontadas as contribuições patronais e dos servidores), em outro limite: o fiscal (6% da receita corrente líquida), mesmo que tal despesa seja custeada por fundo ou autarquia vinculada ao Executivo Municipal. É dessa forma porque a Lei Complementar 178, de 2021, introduziu um novo parágrafo, o 7º, no art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal: § 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.
Flavio Corrêa de Toledo Junior
421 - Qual o serviço indireto ingressará na despesa com pessoal da Administração Pública?

No Comunicado 419 foi visto que o Ministério da Economia, na Nota Técnica SEI 30805/2021/ME, recomenda às prefeituras, já agora em 2021, incluírem, no gasto laboral, os custos salariais de entidades contratadas, valendo-se, em caso de superação do limite em 31.12.2021, do prazo dilatado da Lei 178/2021 para ajuste da despesa em questão (de 2023 a 2032; 10 anos).

Nisso, comparece a dúvida apresentada no título deste comunicado.

Conforme a Nota Técnica 45.799/2020, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os Auxílios, as Subvenções e as Contribuições a OSCIPs¹ e outras ONGs (agora, chamadas OSCs) NÃO devem se somar à despesa laboral do Executivo, pois, no caso, a Administração Pública se limita a estimular a atuação do terceiro setor. Além disso, “na maioria desses casos, não é possível relacionar a transferência de recursos (públicos) à contratação de mão-de-obra para determinado serviço público, pois a entidade possui outras fontes de custeio dos seus serviços”. (conforme sobredita Nota STN).

Do mesmo modo, NÃO entra na despesa pública com pessoal a compra de serviços de instituições privadas, como, por exemplo, leitos em hospitais ou vagas em escolas, pois não há como separar a mão-de-obra voltada ao usuário privado daquela que atende o usuário custeado pelo setor público (conforme sobredita Nota da STN).

Por outro lado, ingressa, SIM, no gasto público laboral os contratos de gestão com Organizações Sociais (OS),que administram estruturas pertencentes à Administração Pública (hospitais, prontos-socorros etc.). É assim porque o dinheiro público não se limita a fomentar a entidade contratada, mas, sim, financiar todo um serviço de responsabilidade do Município; sua chamada atividade finalística. Então, nesse caso, o valor nunca será empenhado como Auxílio, Subvenção ou Contribuição, mas, sim, no elemento 85 - “Transferências por meio de Contrato de Gestão”, sendo que, na prestação de contas da OS, é que se aferirá o dispêndio com pessoal alocado na atividade-fim (salários, encargos etc.).

E também se incorporará à despesa laboral da Prefeitura os serviços profissionais relacionados à atividade-fim do Município, seja isso feito por cooperativas, empresas individuais ou formas assemelhadas. Aqui, a despesa onera o elemento 34 - “Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização”.

Em suma e conforme a Nota Técnica STN 45.799/2020, NÃO ingressa na despesa pública laboral os Auxílios, as Subvenções e as Contribuições, bem como a compra de serviços em instituições privadas. De outro lado, ingressam, SIM, os custos salariais das Organizações Sociais (OS) contratadas, bem assim os serviços profissionais realizados por cooperativas, empresas individuais ou formas assemelhadas.

 


¹ OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.

Flavio Corrêa de Toledo Junior
420 - O orçamento 2022 diante das mudanças constitucionais e legais

Em comunicados anteriores foram apresentados os conteúdos básicos do projeto de lei orçamentária anual, os quais se repetirão no orçamento 2022, com as alterações introduzidas pelo seguinte regramento:

  • Emenda Constitucional 108, de 2020 (o novo Fundeb e as inovadoras complementações da União: o VAAT e o VAAR);
  • Emenda Constitucional 109, de 2021 (mais um adiamento no pagamento de precatórios; gatilhos opostos à despesa corrente; pensionistas na despesa com pessoal);
  • Lei Complementar 14.113, de 2020 (regulamentação do novo Fundeb);
  • Lei Complementar 178, de 2021 (regime especial de recondução da despesa com pessoal; padronização no cálculo desse gasto);
  • Portaria nº 337/2020, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN (inclusão da folha salarial das ONGs na despesa laboral da Administração).

É o que se verá nos tópicos que seguem:

  1. Segundo o mais recente Boletim Focus, do Banco Central, a economia, em 2021, crescerá 5,18%, enquanto a inflação, medida pelo IPCA (IBGE), girará em torno dos 6,10%. Assim, propõe-se que a receita total orçada seja 11% (onze por cento) maior que a efetivamente arrecadada em 2020, sem prejuízo, claro, de oscilações, para mais ou menos, em determinadas fontes de receita, sobretudo as tributárias próprias.
  2. Quanto ao gasto de pessoal, de lembrar que, em 2022, já não se aplicam as restrições da Lei 173/2020, ou seja, no ano vindouro retoma-se a contagem de tempo para vantagens funcionais (anuênios, quinquênios etc.), devendo então o orçamentista projetar o habitual incremento que, ano a ano, encarece o gasto com recursos humanos, ou seja, o chamado crescimento vegetativo.
  3. Do mesmo modo, não mais haverá impedimento legal para a Administração majorar a despesa com pessoal, seja através da revisão geral anual, de novas contratações (temporárias ou por concurso público) ou de reclassificações funcionais.
  4. Contudo, a Emenda Constitucional 109, de 2021, possibilita que, caso a despesa corrente ultrapasse de 85% a 95% da receita corrente, o dirigente pode, caso queira, impedir, provisoriamente, o aumento do dispêndio com recursos humanos (além de proibir a concessão ou a ampliação de isenções tributárias e vedar o reajustamento de contratos acima da inflação).
  5. Tal qual visto no Comunicado 419, o Ministério da Economia¹ recomenda que o Executivo Municipal, já agora em 2021 agregue, em sua despesa com pessoal, os custos salariais de ONGs contratadas, antecipando, em um ano, o prazo estabelecido na Portaria STN 337/2020: aquele que acontecerá em 2022.
  6. É assim porque aquela agregação, talvez, provoque, em 31.12.2021, a ultrapassagem do limite (54% da RCL), permitindo que a Prefeitura disponha de 10 anos para o ajustamento (2023 a 2032); tudo conforme a Lei 178/2021, que estabeleceu o regime especial de eliminação do excesso da despesa com pessoal.
  7. Se assim optar a Prefeitura, há de o orçamentista observar que, dependendo do município, a imediata agregação salarial das ONGs engrandecerá, e muito, as dotações de pessoal para 2022.
  1. Ao modificar a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, § 7º 2), a Lei 178/2021 quer que, gerado no Legislativo, o gasto com inativos e pensionistas componha a despesa laboral da Câmara, mesmo que seja isso custeado por fundo ou autarquia do Poder Executivo (RPPS). De salientar que essa regra é somente para apurar a conformação do gasto legislativo ao limite fiscal (6% da RCL), não devendo a Edilidade, em seu próprio orçamento, prover dotações para aposentados e pensionistas pagos por fundo ou autarquia do Executivo.
  2. A mando da Emenda 109/2020, a Prefeitura não pode repassar duodécimos a fundos vinculados às Câmaras de Vereadores (art. 168, § 1º, da CF).
  3. A Emenda Constitucional 108/2020 aprovou o novo Fundo da Educação Básica (Fundeb), depois regulamentado pela Lei nº 14.113, de 2020. Apesar das controvérsias sobre os profissionais beneficiados com os 70% da subvinculação remuneratória, o Município deve atender, por ora, à literalidade legal (art. 26, II, da Lei 14113), destinando 70% daquele fundo aos professores habilitados, aos técnicos versados em pedagogia e aos psicólogos e assistentes sociais da rede básica de ensino, não atendendo, por consequência, os demais profissionais da educação (secretários de escola, bedéis, merendeiras, vigilantes, servidores administrativos etc.).
  4. Caso o Município tenha direito ao novo complemento do Fundeb, o VAAT (vide Comunicado 418), sua aplicação deve assim ser feita:

* 50% na educação infantil (creches e pré-escolas)

* 15% em despesas de capital (obras, equipamentos etc.)

  1. Relativamente aos precatórios judiciais, de verificar que, nos termos da Emenda 109/2020, o regime especial de precatórios judiciais foi estendido até 31 de dezembro de 2029 (antes terminava em 2024). Nesse rumo, há de se orçar tal passivo como segue:

*Municípios do regime especial (com dívida judicial em 25 de março de 2015): baseada na receita corrente líquida (RCL), dotação suficiente para quitar o passivo em 8 anos (2022 a 2029), sendo que o percentual (valor/RCL) não será inferior ao efetivamente desembolsado no ano de 2017.

*Municípios do regime normal, ordinário (sem dívida judicial em 25 de março de 2015): dotação para os precatórios apresentados até 1º de julho de 2021, acrescida dos requisitórios de baixa monta.

  1. Em 2021, é possível utilizar recursos vinculados para o exclusivo atendimento da calamidade pública (art. 65, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Tal emergência, esperamos, não há de repetir em 2022, contudo, mesmo assim, prosseguirá a validade da Emenda Constitucional 93/2016, possibilitando que, até 2023, 30% da receita de impostos, taxas, multas e contribuições (ex.: CIP ou COSIP) continuem livres da vinculação original, quer dizer, podem custear qualquer outra despesa municipal.
  2. E, mesmo saneada a pandemia, haverá, em 2022, repercussões sociais da atual calamidade pública, sobretudo na área da assistência social. Sendo assim, necessário dotar ações relacionadas à Covid-19 (Atividade e Projeto), evitando, naquele ano de execução, os específicos pedidos de créditos especiais.

 


¹ Mediante a Nota Técnica SEI 30805/2021/ME.

2 Art. 20, § 7º - Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão. (Includo pela Lei Complementar n 178, de 2021)

Flavio Corrêa de Toledo Junior
419 - Nota Técnica do Ministério da Economia – agregação dos custos salariais das ONGs, já agora em 2021, para aproveitar, se for o caso, o prazo dilatado de ajustamento da despesa laboral (LC 178/2021).

Desde que, no ultimo quadrimestre de 2021, a despesa com pessoal extrapole seu limite (54%, Executivo Municipal; 6% Câmara dos Vereadores), a Lei Complementar 178/2021 permite folgado alongamento no ajuste a ser feito por cada Poder, a ser iniciar apenas em 2023, com redução anual de 10% do excesso, realizado o pleno ajuste até o final de 2032; em 1O anos, portanto1. Eis o chamado regime especial de recondução do dispêndio com pessoal.

Por isso, recomenda o Ministério da Economia, na Nota Técnica SEI 30805/2021/ME, que o Poder Executivo, já agora em 2021, agregue, em sua despesa laboral, os custos salariais de ONGs subvencionadas, antecipando, em um ano, o prazo estabelecido na Portaria STN 337/2020 (2022).

É assim porque tal consolidação, talvez, provoque, em 31.12.2021, a ultrapassagem do limite (54% da RCL), permitindo que a Prefeitura disponha de tempo dilatado para o ajustamento (até o ano de 2032).

De fato, o Ministério da Economia assim diz naquela Nota Técnica: “a Portaria STN nº 377/2020 permitiu que, até o final de 2021, os montantes (os salariais das ONGs contratadas) não sejam levados em consideração no cômputo da despesa total com pessoal do ente contratante, sendo plenamente aplicáveis a partir do exercício de 2022 (.....). No entanto, considerando a instituição do regime especial para a eliminação do excedente da despesa com pessoal disposto no art. 15 da Lei Complementar nº 178/2021, recomenda-se que as despesas com pessoal decorrentes da contratação de serviços públicos finalísticos de forma indireta, incluindo a despesa com pessoal das organizações sociais relacionadas à atividade finalística do ente da Federação sejam incluídas na despesa com pessoal já em 2021(.......). Diante da novidade legal e, considerando que a inclusão destas despesas pode ter expressivo impacto no valor (absoluto e percentual) da despesa com pessoal, recomenda-se que o ente envide esforços para considerar tais despesas ainda em 2021.

Nisso, de ressaltar que a incorporação salarial das ONGs se baseia no art. 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, contra o qual se opõem os seguintes argumentos:

  • Segundo a Constituição (art. 169), os limites da despesa laboral alcançam os servidores ativos, inativos e os pensionistas, não, os terceirizados (art. 169, da Constituição);
  • Naqueles limites, a Emenda Constitucional 109, de 2021, incluiu, expressamente, os pensionistas, mas, não, os destinatários do mencionado artigo da LRF: “os contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos”;
  • Ao transferir valores para o terceiro setor, a Administração quer a realização de um serviço determinado, certo, acabado, sem que haja nisso qualquer relação empregatícia, funcional, de subordinação, com a Administração Pública;

Além disso e ao adotar a sobredita recomendação do Ministério da Economia, deve o Prefeito atentar que, ao longo do sistema especial de eliminação do excesso de dispêndio laboral, aplica-se, todo o tempo, o limite prudencial da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 22, § único), ficando vedado ao Município aumentar o gasto em questão, exceto nos casos de revisão geral anual e de reposição de servidores nas áreas de saúde, educação e segurança.


1Para exemplificar, admitamos certo Executivo Municipal que, em 31.12.2021, despendeu com pessoal o equivalente a 63% da receita corrente líquida (RCL), sob esse exemplo, aquele Poder precisará reduzir, a partir de 2023, 0,9% a cada ano (10% do excesso de 9%), até retornar, no último quadrimestre de 2032, ao limite de 54% daquela receita.

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418 - A Portaria MEC/ME nº 4, de 2021 e a distribuição do novo complemento federal do Fundeb (VAAT - Valor Anual Total por Aluno).

Nos termos da Emenda 108/2020 e da lei regulamentadora do novo Fundeb (nº 14.113, de 2020), os Estados, como um todo (com seus municípios), que estejam abaixo do mínimo nacional (VAAF - Valor Anual por Aluno – atualmente, R$ 3.643,16)1 , prosseguem obtendo reforço financeiro da União. Então, no VAAF nada muda frente à sistemática iniciada em 1996. De fato, o cálculo continua só incorporando os impostos vinculados ao Fundeb (20% do FPE, FPM, ICMS, IPVA, IPIexp, ITCMD, ITR).

A novidade é que os Municípios pobres de Estados ricos agora também receberão outro complemento federal; isso, toda vez que indicador criado pelo novo Fundeb, o VAAT (Valor Anual Total por Aluno) revelar-se inferior ao mínimo nacional(de R$ 4.821,99 aluno/ano).

É daquela forma porque, diferente do tradicional VAAF, o inovador VAAT não se baseia, somente, naqueles 20% de impostos Fundeb, também incorporando outras receitas educacionais, quais sejam:

  • Os 25% dos impostos municipais próprios (IPTU, ISS, ITBI, IRRF);
  • O Salário-Educação;
  • Os 5% de transferências tributárias que não integram o Fundeb (5% do ICMS, IPVA, FPM, IPI/Exportação, ITR etc.);
  • Os Royalties vinculados à Educação;
  • As transferências federais para a merenda escolar (PNAE), transporte escolar (PNATE), Programa Direto na Escola (PDDE) e do Livro Didático (PNLD).

Vamos a um exemplo: embora prossiga recebendo o tradicional VAAF, o município de Salvador/BA, por dispor demaior nível de receitas educacionais (impostos próprios etc.), está fora do complemento VAAT, pois este indicador, naquela capital, alcança R$ 7.485,99, bem superior ao VAAT-MÍNIMO (R$ 4.821,99). Enquanto isso, Santo Antonio da Alegria, em São Paulo, que nunca obteve o tradicional VAAF, será agora beneficiado com um VAAT anual de R$ 299.145,80; será assim, pois toda a sua receita educacional dividida pelos alunos matriculados, tal operação alcançou R$ 4.607,14/ano, inferior, portanto, ao VAAT-MÍNIMO (de R$ 4.821,99)2.

Segundo a Confederação Nacional de Municípios (CNM), o VAAT beneficiará, em 2021, 1.374 municípios (25% do total), localizados em 24 Estados, o que exclui os municípios do Rio Grande do Sul, de Rondônia, bem como o Distrito Federal. Além disso, nenhuma rede estadual será favorecida com o VAAT.

De alertar que, os contemplados com o VAAT, devem assim aplicá-lo:

  • 50% na educação infantil (creches e pré-escolas)
  • 15% em investimentos na rede pública de ensino, quer a construção e reforma de prédios escolares, quer a aquisição de equipamentos pedagógicos.

Nesse contexto, os municípios já podem consultar se obterão o Complemento VAAT (julho a dezembro/2021 e janeiro/2022); isso, na Portaria Interministerial (MEC/ME), de 29.06.2021 (vide https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-interministerial-mec/me-n-4-de-29-de-junho-de-2021-329128408).

 


1Atualmente, são 9 (nove): Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí.
2Conforme Portaria nº 4, de 29.06.2021, dos Ministérios da Educação e da Economia.

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